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Boas Práticas na Gestão de Parcerias com OSCs

11 de Novembro de 2016, 19:40 , por Kathyana Dantas Machado Buonafina - 0sem comentários ainda | Ninguém está seguindo este artigo ainda.
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A partir da Lei n.º 13.019, de 2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que entrou em vigor em 23 de janeiro de 2016 na União, Estados e Distrito Federal, e entrará para os Municípios em 1º de janeiro de 2017, passa a existir um novo regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs). Os novos instrumentos para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco com OSCs, em substituição aos antigos convênios, são os Termos de Fomento e de Colaboração, no caso de parcerias com recursos financeiros, e o Acordo de Cooperação, na hipótese de parcerias sem recursos financeiros.

O novo regramento impacta as relações entre poder público e OSCs em todo o país. A sua implementação estimula a gestão pública democrática nas diferentes esferas de governo e valoriza as Organizações da Sociedade Civil como parceiras do Estado na garantia e efetivação de direitos que qualificam as políticas públicas, aproximando-as das pessoas e das realidades locais além de possibilitar a solução de problemas sociais específicos de forma criativa e inovadora.

Amparadas em regras claras e válidas em todo o país, com foco na transparência, na participação social nas tomadas de decisões, na qualidade do gasto público e no controle de resultados, as OSCs poderão ampliar suas capacidades de atuação e intensificar a incorporação de suas pautas à agenda pública.

A relação de parceria estabelecida pela Lei n.º 13.019, de 2014 entre um órgão da administração pública e uma Organização da Sociedade Civil envolve cinco fases principais, estabelecendo uma lógica processual que deve ser observada para melhor atingir os resultados que se pretende: planejamento; seleção e celebração; execução; monitoramento e avaliação; e prestação de contas.

A regulamentação da Lei n.º 13.019, de 2014, também contou com ampla participação. O Decreto Federal n.º 8.726, de 2016, que dispôs sobre as regras e procedimentos do novo regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as Organizações da Sociedade Civil, contemplou a maioria dos anseios dos diversos atores que participaram do momento de oitiva para a regulamentação da Lei e consolidou orientações exaradas nas jurisprudências administrativas do Tribunal de Contas da União (TCU). Cada ente federado poderá optar por seguir a norma federal ou editar regramento próprio a partir do mesmo alicerce - a Lei n.º 13.019, de 2014.

Dentre as inovações regulamentadas pelo decreto, com vistas a promover a transparência e a publicização das informações sobre as Organizações da Sociedade Civil, foi institucionalizado o Mapa das Organizações da Sociedade Civil (https://mapaosc.ipea.gov.br/), no seu art. 81, como uma plataforma eletrônica pública de transparência das OSCs gerida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O Mapa é, sobretudo, um portal de transparência de OSCs no país, que permite o cumprimento da Lei de Acesso à Informação e da Lei 13.019, de 2014, disponibilizando bases de dados públicos sobre parcerias com a administração pública federal. Serve como ferramenta de busca, compreensão do universo, bem como do perfil de atuação das OSCs e as formas na qual estabelecem parcerias com o Estado no território nacional para distintos públicos, sejam órgãos de defesa de estado ou órgãos de controle, servidores e administradores públicos, representantes de organizações da sociedade civil, acadêmicos estudiosos da área, bem como para acesso à informação de cidadãos interessados em geral. Nos próximos passos já iniciados, o Mapa deverá agregar bases de dados sobre parcerias nos Estados, Distrito Federal e Municípios também. 

Considerando que o Brasil envidou os esforços acima descritos que se consubstanciaram no aprimoramento da legislação e no ambiente institucional que se refere às Organizações da Sociedade Civil e às relações de parceria com o Estado, não fazia sentido outro senão analisar a mais recente legislação vigente que passa a reger tais relações no que diz respeito ao uso dos recursos públicos.

Dessa forma, a ação específica n.º 12 de 2016 da Enccla  (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro) se traduziu em “acompanhar a implementação do novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e seus efeitos sobre desvios de finalidade”.

Importante ressaltar que esta ação foi impulsionada também a partir da necessidade do Estado Brasileiro atender à Recomendação n. 8 do Grupo de Ação Financeira (GAFI) que alerta para os riscos associados aos desvios de finalidade praticados por pessoas que se locupletam da figura jurídica de entidades privadas sem fins lucrativos para a prática de atos ilícitos - incluindo o financiamento do terrorismo. A recomendação sugere aos países a revisão da adequação de suas leis e regulamentos com vistas a evitar tais desvios de conduta, e a provisão de adequados recursos humanos, técnicos e financeiros às autoridades de supervisão, monitoramento e investigação. No seu plano de trabalho, o grupo responsável pela ação definiu sintetizar as diretrizes e recomendações de boas práticas, de acordo com as etapas do processo de gestão das parcerias, além das tipologias de irregularidade. A finalidade da ação foi então desenhada no sentido de que as diretrizes e as recomendações aqui esboçadas se façam enquanto passos a serem trilhados na implementação da Lei n.º 13.019, de 2014, e orientem sobre as principais tipologias de irregularidades, que constituem desvios que não devem ocorrer no processo de gestão de parcerias com Organizações da Sociedade Civil.

 

O documento final foi aprovado na plenária da Enccla no início de dezembro de 2016 e está disponível aqui:

 

Como metodologia, o grupo incorporou em sua composição organizações da sociedade civil representativas do universo que vem discutindo a sua própria institucionalidade e regulação no país. Para conformar o documento foi solicitado aos participantes contribuições de tipologias de irregularidades e boas práticas listados pelo TCU, AJUFE e MPE-PR, incluindo o levantamento das operações especiais realizadas nos últimos 6 (seis) anos pela CGU, em conjunto com órgãos de defesa do Estado.

Além disso, o resultado final teve por base também materiais e produtos de consultorias realizadas no âmbito do Projeto BRA/12/018 “Desenvolvimento de Metodologias de Articulação e Gestão de Políticas Públicas para Promoção da Cidadania Participativa”, desenvolvido na então Secretaria-Geral da Presidência da República - hoje Secretaria de Governo da Presidência da República - em cooperação com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em especial, o que elaborou documento técnico contendo levantamento e mapeamento de experiências consideradas boas práticas das parcerias de órgãos do Governo Federal com as Organizações da Sociedade Civil.

Importante ressaltar que tipologia é a descrição de conduta irregular ou que configure risco de irregularidade, com indícios ou evidências. É sinônimo de "modus operandi" e de "padrão de procedimentos". O termo também é utilizado para referir-se ao resultado da hipótese aplicada às informações disponíveis.  No presente documento, utilizam-se as tipologias de regularidade com a sua denominação específica: boas práticas. Assim como as boas práticas servem para detectar os exemplos a serem seguidos, tipologias de irregularidades - ou simplesmente tipologias - servem para detectar exemplos que devem ser evitados.

Nos casos das parcerias das OSCs com recursos públicos, de acordo com a legislação vigente, é possível, durante o curso da execução da parceria ou na fase de prestação de contas, sanar impropriedades que poderiam acarretar irregularidades, a partir dos apontamentos do gestor público e/ou dos órgãos de controle interno ou externo. A própria Lei n.º 13.019, de 2014 apoia o entendimento de que medidas saneadoras podem ser adotadas, evitando problemas futuros quando prevê a possibilidade de alteração de valores ou de metas no plano de trabalho, por exemplo. Uma vez constatada evidência de dolo ou fraude, por outro lado, providências devem ser tomadas no sentido da punição do agente. Há pessoas que se locupletam da figura de entidade privada sem fins lucrativos para cometer alguma fraude ou crime e que devem ser responsabilizadas. Mas não se pode generalizar, estendendo para todo o setor, ou seja, para o campo da sociedade civil organizada, o risco de práticas semelhantes. Nesse sentido, como no jargão popular de “separar o joio do trigo”, o presente documento busca apoiar o próprio processo de distinção entre as condutas que de fato devem ser consideradas irregulares, porquanto ilícitas, das que são praticadas por organizações legitimamente constituídas e que foram induzidas a erro pelo próprio sistema que não foi eficaz para emitir a orientação correta.   

Não se trata de documento vinculante, mas sim orientador de boas práticas e das condutas a serem evitadas nas três esferas da federação. O intuito é apoiar o trabalho dos gestores públicos, líderes de Organizações da Sociedade Civil e os órgãos de fiscalização e controle na implementação do novo regime jurídico e na prevenção dos desvios de finalidade.

O momento de agora é da cultura de gestão e controle por resultados. Com a explicitação das peculiaridades das entidades privadas sem fins lucrativos - que são diferentes dos entes públicos na sua natureza jurídica e execução de recursos - a consolidação das principais normas vigentes e jurisprudências administrativas e judiciais passam a ser mais objetivas e próprias. Muitas tipologias de irregularidade, antes assim consideradas, na implementação da nova relação com as OSCs deverão ser revistas, pois faziam parte do regramento entre órgãos eminentemente públicos. O esforço aqui presente de múltiplos olhares das instituições que fizeram parte da construção do documento soma-se aos demais estabelecidos nos últimos anos em prol de um ambiente jurídico e institucional mais favorável a existência das Organizações da Sociedade Civil e ao combate à corrupção e transparência na aplicação dos recursos públicos repassados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

 

 


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