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Origens, cenário atual, desafios e visão de futuro para o modelo de telecomunicações.

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Contextualização e visão de futuro

13 de Setembro de 2015, 0:00 , por Revisão do Modelo de Prestação de Serviços de Telecomunicações - | Ninguém está seguindo este artigo ainda.
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Origens

A LGT trouxe, em sua promulgação, importante alteração do marco regulatório, passando ao setor privado o protagonismo para o desenvolvimento das telecomunicações no país.

A fim de lidar com a nova realidade, a lei criou rico arcabouço normativo. Considerando que o principal serviço de telecomunicações à época era a telefonia fixa (STFC), e que ela passaria a ser prestada por empresas privadas, a LGT definiu mecanismos para assegurar sua universalização e continuidade. Nessa linha, estabeleceu dois regimes de prestação de serviços de telecomunicações[1]: o regime público[2], sujeito à celebração de contrato de concessão – ou termo de permissão[3] –, a metas de universalização, a bens reversíveis à União, se houver, ao fim da outorga[4], a obrigações de continuidade do serviço e a controle tarifário; e o regime privado[5], prestado mediante autorização, por prazo indeterminado, em que a liberdade é a regra, constituindo exceções as proibições, restrições e interferências do Poder Público.

Ao estabelecer o regime público, a própria lei estabeleceu que as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo sob esse regime teriam sua existência, universalização e continuidade assegurados pela própria União. Adicionalmente, a LGT previu, entre esses serviços, as diversas modalidades do STFC (local e longa distância nacional e internacional), assegurando, portanto, não só sua prestação no regime privado, mas também no público.

Tal sistemática apresentava a vantagem de permitir ao poder concedente, por exemplo, o exercício de controle de tarifas da telefonia fixa, de modo a assegurar o princípio da modicidade tarifária. Possibilitava também avançar na universalização desse serviço, à época considerado essencial, por meio de metas periódicas estabelecidas em Planos Gerais de Metas de Universalização – PGMUs. Ao mesmo tempo, o modelo de concessão dava segurança às empresas de que os objetivos de modicidade tarifária e de universalização seriam buscados respeitando o equilíbrio econômico-financeiro da concessão.

 

Cenário atual e desafios

Apesar da notável expansão do STFC no país a partir da promulgação da LGT, assiste-se, atualmente, à sua estagnação. Ao mesmo tempo, a demanda por serviços que viabilizam o acesso à Internet experimenta considerável evolução. A perda de valor do STFC para o consumidor é um fenômeno mundial. No Brasil, segundo dados da PNAD 2013, 92,5% dos domicílios possuem algum tipo de telefone (fixo ou móvel). Em 2,73% dos domicílios brasileiros, o único acesso telefônico disponível é o fixo, ao passo que 54% dos domicílios brasileiros já possuem apenas o telefone móvel. No período 2001/2013, houve queda de 25,1 pontos no percentual de domicílios com apenas telefone fixo convencional. Em contrapartida, houve aumento de 46,1 pontos percentuais na quantidade de domicílios que possuem apenas o telefone móvel.

De outro lado, é inerente à concessão a garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o que visa a balancear o interesse negocial do concessionário particular com a máxima geração de benefício coletivo na fruição do serviço público outorgado. Diante disso, tal garantia apresenta-se como preocupação não apenas do mercado, mas também do Poder concedente, pois é vinculada à manutenção da existência do próprio serviço concedido. Diante desse quadro, uma questão que se coloca é como assegurar a rentabilidade das concessões frente a um cenário de demanda declinante pelo serviço concedido e forte concorrência com empresas autorizatárias e serviços Over-The-Top (OTT). O surgimento de novas tecnologias impacta o setor como um todo, principalmente um serviço declinante como o STFC, que atualmente enfrenta estagnação (concessionárias e autorizatárias) e queda persistente de receita.

Quantidade de terminais STFC

Além do declínio global do interesse pelo STFC, as concessionárias sofrem adicionalmente com a competição de autorizatárias de STFC, que, ao incorporarem outros serviços e se sujeitarem a regras mais flexíveis, levam à redução da participação de mercado das concessionárias.

Evolução telefonia fixa

Essa forte concorrência com as autorizatárias levou as concessionárias ao desenho de planos alternativos, fugindo à rigidez dos planos básicos para melhor adequação ao cenário competitivo vigente. Atualmente, menos de 30% da base de assinantes do STFC está vinculada a planos básicos de serviço e há claros sinais de tendência de queda desse percentual para os próximos anos[6]. Entretanto, conforme demonstra o gráfico acima, tais ações não tem sido suficientes para reverter a queda acentuada de Market Share das concessionárias, em contraponto ao avanço dos acessos das autorizatárias do STFC. É de se supor que o crescimento da base de acessos das autorizatárias não ocorra em razão do interesse dos consumidores pelo STFC, mas pelo fato de o serviço vir embutido nas ofertas conjuntas (combos).

Além disso, a possibilidade de reversão de bens em 2025 pode vir a provocar efeitos negativos sobre os investimentos nos serviços concedidos e nas redes que lhes dão suporte. Vale notar que a Lei Geral de Telecomunicações não permite a prorrogação das atuais concessões.

Há ainda indefinição quanto à parcela dos ativos das concessionárias que sejam reversíveis, tendo em vista que o avanço da tecnologia transforma a essencialidade dos bens que, ontem considerados cruciais para a prestação do serviço, hoje podem estar obsoletos. Além disso, uma mesma empresa ou pessoa jurídica é responsável por diferentes serviços (STFC, SCM SMP e SeAC[7]) cada vez mais integrados em um cenário de convergência tecnológica. Como as redes de nova geração (baseadas em fibra óptica) são únicas para a telefonia fixa, banda larga fixa e TV por assinatura (IPTV), a indefinição acerca de sua caracterização jurídica pode vir a impactar negativamente a realização de investimentos [8].

Tais circunstâncias advêm do estreito vínculo das telecomunicações com o avanço tecnológico. A busca pelo direito à comunicação é profundamente afetada pelo constante aprimoramento das ferramentas que viabilizam essa garantia, o que exige constante atualização das políticas públicas para esse setor.

 

Visão de futuro: a banda larga e novas tecnologias no centro da política pública

Sob a ótica governamental, se na promulgação da LGT a principal preocupação era a universalização do STFC[9], ao longo dos últimos anos, as políticas públicas para o setor de telecomunicações têm tido seu foco alterado para a promoção da expansão da banda larga e para a capacitação para o uso da Internet como ferramenta para o exercício da cidadania, da promoção da cultura e do desenvolvimento tecnológico.

Prova disso é que, em 2003, foi publicado o Decreto nº 4.733, que dispõe sobre as políticas públicas de telecomunicações, cujo texto ressalta nos arts. 3º e 4º, como finalidade primordial das políticas de telecomunicações, a busca pela inclusão social e a garantia do acesso de todos os cidadãos à rede mundial de computadores (Internet).

Diante disso, o Poder Público, no ano de 2008, por meio do Decreto nº 6.424, de 04 de abril, alterou o PGMU vigente à época, a fim de realizar a troca da meta de implantação de postos de serviços de telecomunicações pela meta de construção de backhaul (infraestrutura de rede de suporte ao STFC para conexão em banda larga), com previsão de atendimento de 3.439 municípios, com valores inicialmente previstos na ordem de 800 (oitocentos) milhões de reais.

No mesmo ano, foram assinados Termos Aditivos aos Termos de Autorização para a Prestação do SCM (banda larga fixa), com instituição do Programa Banda Larga nas Escolas – PBLE, por meio dos quais as concessionárias de STFC comprometeram-se a disponibilizar conexão à internet, em banda larga, a todas as escolas públicas urbanas do País, sem ônus para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, até o final do ano de 2025. Atualmente o Programa já atende mais de 62 mil escolas urbanas em todo País.

Em 2010, por meio do Decreto nº 7.175, de 12 de maio, criou-se o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). No âmbito desse programa, foi estabelecida meta de chegar a 40 milhões de domicílios conectados à rede mundial de computadores em 2014[10] e, para isso, o Governo Federal atuou em diversas frentes, como a expansão da rede pública de fibra óptica administrada pela Telebrás e a desoneração dos terminais de acesso e dos investimentos em rede.

Em 2011, o atual PGMU, aprovado pelo Decreto nº 7.512, de 30 de junho, também conhecido como PGMU III, estabeleceu a manutenção das capacidades de backhaul oferecidas nos municípios atendidos por determinação do Decreto nº 6.424/2008. Adicionalmente, determinou à Anatel a realização de licitação da faixa de 450 MHz para prestação de serviços de voz e dados[11] nas áreas rurais e o estabelecimento do atendimento gratuito das escolas públicas rurais situadas na área de prestação do serviço com conexão à Internet em banda larga, o que representará atendimento de 96% de todas as escolas rurais até o final do ano de 2015. Ainda no contexto das discussões sobre o PGMU III, houve acordo com as empresas integrantes do grupo econômico das concessionárias para a oferta de serviços de banda larga no atacado (infraestrutura de transporte) e no varejo (infraestrutura de acesso – banda larga popular).

Outras ações do Governo Federal, como o Programa Cidades Digitais, que prevê a construção de redes de fibra óptica interligando órgãos públicos locais, comprovam a prioridade atribuída à garantia de direitos fundamentais por meio das ferramentas digitais e da ampliação da infraestrutura de banda larga no país.

Encontram-se atualmente em estágio de formulação outras políticas públicas que têm por objetivo promover a implantação de redes de telecomunicações de última geração. Por contribuírem decisivamente para o empoderamento do cidadão, para melhoria dos serviços públicos e para criação de ambiente de circulação de conhecimento e utilização de tecnologias avançadas, tais redes constituem infraestrutura de suporte ao desenvolvimento econômico e à inclusão social.

 

Conclusão

Diante da grande transformação pela qual passou o setor de telecomunicações desde a promulgação da LGT, acarretando inclusive mudanças de percepção por parte dos consumidores, das empresas e do governo quanto à evolução dos serviços de telecomunicações, e diante do objetivo explícito de política pública de promover a ampliação do acesso à banda larga, faz-se oportuna a discussão sobre alterações no atual modelo de concessões do STFC, com o objetivo de, não só promover a construção de infraestrutura de suporte à banda larga, mas também de considerar o constante impacto das novas tecnologias sobre o setor de telecomunicações e as contínuas transformações desse mercado – tanto na prestação dos serviços quanto na demanda dos consumidores.

Fato é que, não obstante as transformações observadas no setor, o STFC permanece como único serviço de telecomunicações prestado em regime público.  Os diferentes serviços de interesse coletivo que dão suporte à banda larga tais como o SCM (banda larga fixa) e o SMP (banda larga móvel), são hoje prestados somente em regime privado, sem exigências de universalização e de continuidade, porém, com resultados muito positivos em termos de crescimento de acessos e atendimento à população. Como visto acima, têm sido buscadas alternativas para promover a ampliação desses serviços, como, por exemplo, no caso do SMP, a inserção de compromissos de abrangência nas licitações de faixas de radiofrequência realizadas pela Anatel. 

Ante o exposto, é preciso refletir acerca de como será o setor pós-2025 e de como as políticas públicas devem ser estabelecidas a fim de garantir eficiência e atualidade no atendimento das demandas sociais, tendo por base a compreensão da banda larga como instrumento de concretização de direitos fundamentais.


[1] LGT, Art. 63. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados. Parágrafo único. Serviço de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade.

[2] LGT, Art. 64. Comportarão prestação no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar. Parágrafo único. Incluem-se neste caso as diversas modalidades do serviço telefônico fixo comutado, de qualquer âmbito, destinado ao uso do público em geral.

[3] LGT, art. 118. Será outorgada permissão, pela Agência, para prestação de serviço de telecomunicações em face de situação excepcional comprometedora do funcionamento do serviço que, em virtude de suas peculiaridades, não possa ser atendida, de forma conveniente ou em prazo adequado, mediante intervenção na empresa concessionária ou mediante outorga de nova concessão. Parágrafo único. Permissão de serviço de telecomunicações é o ato administrativo pelo qual se atribui a alguém o dever de prestar serviço de telecomunicações no regime público e em caráter transitório, até que seja normalizada a situação excepcional que a tenha ensejado.

[4] LGT, art. 102. A extinção da concessão transmitirá automaticamente à União a posse dos bens reversíveis.

[5] LGT, art. 126. A exploração de serviço de telecomunicações no regime privado será baseada nos princípios constitucionais da atividade econômica. Art. 128. Ao impor condicionamentos administrativos ao direito de exploração das diversas modalidades de serviço no regime privado, sejam eles limites, encargos ou sujeições, a Agência observará a exigência de mínima intervenção na vida privada, assegurando que: I - a liberdade será a regra, constituindo exceção as proibições, restrições e interferências do Poder Público; [...]

[6] Fonte: Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel. Link

[7] Trata-se do Serviço de Acesso Condicionado, referente à prestação de serviços de TV por assinatura.

[8] A aprovação da Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011 – Lei da Comunicação Audiovisual de Acesso Condicionado – que alterou o art. 86 da LGT para permitir a prestação de diversos serviços de telecomunicações por meio de um mesmo CNPJ da concessionária de STFC – tornou ainda mais complexa a tarefa de discriminar os bens reversíveis, considerando o uso de redes de alta capacidade para transmissão simultânea de diversos serviços. [Link: Lei nº 12.485/2011, art. 38 http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12485.htm]

[9] Atualmente o STFC já se encontra praticamente universalizado, estando em todas as localidades com mais de 300 habitantes (acessos individuais) e em todas as localidades com mais de 100 habitantes (acessos coletivos), segundo as regras do Plano Geral de Metas de Universalização – PGMU (Decreto nº 7.512/2011 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7512.htm). Nas áreas rurais, já existe também obrigação para que as concessionárias disponibilizem o serviço, de acordo com a regulamentação vigente (Resolução Anatel nº 622/2013 http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2013/591-resolucao-622).

[10] A meta foi estabelecida considerando como premissa a oferta de pacote de acesso à Internet de até 15 reais por mês em todos os municípios do país. Considerando pacote de acesso à Internet de até 35 reais por mês, o Programa previu alcançar 35 milhões de domicílios conectados até 2014.

[11] Por suas características de propagação, essa faixa é ideal para o atendimento de áreas rurais e regiões remotas.